指导案例22号

魏永高、陈守志诉来安县人民政府

收回土地使用权批复案

（最高人民法院审判委员会讨论通过2013年11月8日发布）

关键词　行政诉讼　受案范围　批复

2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出（2011）滁行初字第6号行政裁定：驳回魏永高、陈守志的起诉。魏永高、陈守志提出上诉，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：一、撤销滁州市中级人民法院（2011）滁行初字第6号行政裁定；二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书（一般是下级行政机关的规避风险和责任的行为），即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容（行政诉讼之前，要求信息公开，借以收集证据，找到更多的诉讼途径是有必要的），并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权（不告知也是可诉的），该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条

问题：

一、第十一条为行政诉讼的受案范围；

（修正后）

第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

注：留出司法解释的空间

二、此案为内部行政行为外部化的，具有可诉性；

   能够获得此内部行政行为的证据，很不容易。

三、可诉性要件：

1.原为内部行政行为；

2.直接付诸实施；

3.对相对人的权利、义务产生实际影响。

四、只有最高法院的答复，新行诉法也无规定。

五、下级机关有很多避险的方法。

1. 请示上级要求批复；

2.要求上级出具会议纪要；

3.批复下达后，直接转交相关部门实施。

六、本案中的信息公开是必要的。

1.提高审级；

2.了解更多行政行为，以便提起更多的诉讼；

3.持续给行政机关施加压力。

4.批复也可通过信息公开而调取；

5.通过诉讼也可获得更多信息。